平安京诞生以前,随着天皇的更替与政治体制的变更,都城频繁迁移。当时,最长久的都城是平城京,其作为都城有70年,是恒武天皇未迁都时的都城。恒武天皇想放弃这种一有什么麻烦事就迁都的习惯,建造一个稳定的都城,但是迁都一事却诸多波折。